Federico Villalobos

Federico Villalobos

Director Deloitte

De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad del Foro Económico Mundial, República Dominicana descata por el adecuado desempeño de su infraestructura de transporte, siendo incluso el país con la red vial mejor evaluada en Centroamérica y el Caribe. Esto principalmente por medio de inversión pública tradicional con cargo al presupuesto público, la cual permite mantener una inversión de apenas 1% del PIB (en el sector transporte).

 

Por esta razón, las autoridades dominicanas iniciaron meses atrás con la tarea de generar las condiciones para ejecutar alianzas público privadas (APP) como instrumento clave para acompañar los esfuerzo estatales con los recursos y experiencia de firmas del sector. Y una de esas condiciones necesarias pasaba por la generación de un marco normativo y de institucional en línea con las mejores prácticas. Preciamente, el Infrascope 2019, en la evaluación de los 5 elementos determinantes para el desarrollo APP ( i) Regulaciones, ii) Instituciones, iii) Madurez, iv) Clima de Inversión y v) Financiamiento ) señaló que a pesar de un sólido clima de inversión (4 entre 21 países analizados en América Latina), la carencia de un marco institucional (19 de 21) impedía la implementación de esquemas de esta naturaleza en el país caribeño.

En este contexto, el 10 de Febrero de 2020, el Senado de la República Dominicana aprobó la Ley de Alianzas Público Privadas (APP), estableciendo un marco legal para el desarrollo de proyectos de infraestructura de manera conjunta entre el Estado y empresas locales y foráneas. Este paso es fundamental tanto para la República Dominicana como para la región, pues con este hito se cuenta ahora con un marco legal para APP en todos los países de Centroamérica+RD lo que además de dinamizar la inversión pública permite pensar en una industria de alcance regional en el mediano y largo plazo.

 

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Alcance de la nueva Ley APP

La legislación APP de República Dominicana se guiará por principios de selección de proyectos similares a los de otras naciones latinoamericanas incluyendo análisis de impacto económico-financiero y de Valor por Dinero (VfM) de acuerdo a la estimación y asignación de riesgos. Asimismo, la ley permite tanto la iniciativa pública como la privada. En esta última modalidad, conocida también como propuestas no solicitadas, la legislación incluye un elemento interesante y es que solamente se recibirán propuestas en los sectores previamente indentificados por las autoridades. En este caso los entes a cargo serán la Direccción Nacional de Alianzas Público Privadas y el Consejo Nacional de Alianzas Público Privadas (ver detalle en figura).

Asimismo, la ley establece un plazo máximo de 40 años y una restricción para renegociar la asignación de riesgos durante la vida de los contratos con el objetivo de preservar el VfM. En cuanto a compromisos firmes o contingentes se establece un tope de 3% del producto interno bruto y se requerirá de aprobación del Congreso en casos de transferencia de propiedad, enajenación de rentas, operaciones de crédito o beneficios tributarios.

A partir de este momento se deben iniciar los procesos de reglamentación así como de conformación de la institucionalidad para lo cual se establece un periodo máximo de 1 año. La República Dominicana da un paso trascendental y abre grandes oportunidades al ser una de las economías que ha presentado mayor dinamismo económico en años recientes.

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De acuerdo con datos de Banco Interamericano de Desarrollo (BID), América Latina debería invertir por año al menos un 7% del PIB en infraestructura, lo que implica una brecha respecto al 2% que se invierte como promedio actualmente. Lo anterior, junto a la necesidad de mejorar la calidad de los servicios públicos, ha llevado a los países a buscar esquemas de asocio con el sector privado para complementar esfuerzos en una relación de largo plazo que tiene como objetivo un ganar-ganar para las partes.

Sin embargo, lograrlo no es sencillo pues depende de alcanzar un delicado equilibrio de las partes. Tomando como ejemplo el sector carretero, repasemos rápidamente 10 elementos clave en la negociación de una APP-Concesión Vial.

  1. Tener presente qué es una APP: Parece un tema simple pero es comun que stakeholders clave de un proyecto no tengan claro el alcance de la figura. Partamos del hecho que el Estado siempre ha contratado empresas para el desarrollo de obra pública (no es cierto aquella frase que dice “que lo haga el Estado”). Lo única diferencia es que en una APP el Estado encarga al privado de financiar-diseñar-construir-mantener-operar el proyecto. Esto manteniendo el Estado la propiedad del activo.

  2. En una APP la carretera no es una garantía real para los acreedores. El activo es siempre propiedad del Estado por tal razón el activo no “responde” por la deuda ante los banco (no se puede hipotecar una carretera pública). Por esta razón, todo el esquema de financiamiento se basa en la capacidad de generación de flujo de efectivo, sea por cobro de peajes o bien pagos del Estado (peaje sombra o pago por disponibilidad).

  3. Los acreedores son actores clave. Pensar que la negociación es solamente entre el Estado y el Concesionario es un error. En este tipo de proyecto el grueso de los recursos (~60%-80%) provienen de los acreedores (bancos, fondos, etc.). Entran en un rol pasivo pero estableciendo numerosas condiciones como razones de cobertura del servicio de la deuda respecto al flujo de caja generado, reservas de efectivo, limitaciones al reparto de dividendos, etc. En este contexto, si los acreedores consideran que el contrato no es adecuado o que alguna de las partes (Estado o Concesionario) no brinda la seriedad requerida, sencillamente no financiarán y el proyecto no será una realidad.

  4. Incentivos y prioridades contrapuestas. El Gobierno buscará un proyecto grande, rápido pero que implique pocos impactos fiscales, tarifas bajas (o inexistentes) y el menor plazo posible. El concesionario tendrá como centro la maximización de su rendimiento y un repago “rápido”. Por su parte los acreedores buscarán seguridad, garantias y cobertura para asegurarse el repago del financiamiento, lo que puede generar impactos fiscales y reducción del rendimiento esperado por el concesionario. Este equilibrio es fundamental, sin él no hay proyecto.

  5. Asignación de riesgos. Los riesgos deben asignarse a la parte que mejor pueda gestionarlos. Suena simple pero es mucho más complejo en la práctica. Ahora bien, debemos tener claro que una APP no es una privatización por lo que es inviable trasladar el 100% de los riesgos. Del mismo modo, el Estado debe tener cuidado en retener riesgos que acaban con al sentido de esta figura. Por ejemplo, al estar acostumbrados al modelo tradicional de contratación, algunos funcionarios se ven tentados intervenir en aprobación y ajustes de la totalidad del diseño del proyecto, lo que se traduce sencillamente en que el Estado asume responsabilidad (riesgo) en el diseño. Esta línea delgada es de cuidado, recordemos que en una APP se contratan resultados (outputs) y no cosas (inputs). La lógica es otra.

  6. El rendimiento del concesionario no es comparable con el costo de la deuda del Gobierno. El decir que endeudarse es “más barato de una concesión” es un error técnico pues el rendimiento del concesionario se basa en su rol de accionista (no de acreedor) y considera que el rendimiento esperado por los riesgos asumidos. Lo que debe considerar el Estado es si el costo de los riesgos transferidos es menor al costo de ese financiamiento “más caro”.

  7. ¿Cómo reducir la tarifa? Si hablamos de carreteras de peaje, el Estado procurará que la tarifa sea “socialmente aceptable” (podríamos decir que es la disposición a pagar pero políticamente podríamos estar hablando de algo menor). Para esto se puede ir por una de estas opciones o combinación de las mismas: i) reducir el alcance del proyecto (al Estado no le gusta esto), ii) extender el plazo (al Concesionario o Acreedores podría no gustarle), iii) Aportar recursos del Estado para reducir aporte privado (al Estado no le gusta esto), iv) Reducir asignación de riesgos al concesionario y por ende su rendimiento esperado (podríamos terminar acabando con la esencia de una APP). Sin duda un tema delicado dado que la carretera es la infraestructura que siempre suponemos no debe cobrarse (pero sí lo hacemos con el plan celular, electricidad, aeropuertos, etc.).

  8. Datos concretos y actualizados. Para llegar a un acuerdo satisfactorio debe contarse con estudios actualizados sobre demanda proyectada (TPDA), inversión requerida, costos de mantenimiento & operación, etc. Esto siempre es clave pero adquiere mayor relevancia en proyectos nuevos o con importantes componentes de ampliación. Y bueno, aunque esté de más decirlo, es importante recordar que el Estado requiere de contar con equipos humanos que permitan ejecutar la negociación con alto nivel técnico y ético.

  9. Promover competencia. En proyectos que recién se licitarán es clave promover la concurrencia de varias empresas que compitan para brindar las mejores condiciones. Y en contratos ya existentes que se busca ampliar se debe procurar lo mismo, sea en la contratación de las fases constructivas por parte del concesionario o bien si lo amerita (al costo correspondiente) licitar nuevamente la concesión.

  10. Transparencia. Y bueno, nada de lo anterior tendrá llevará al éxito del proyecto, si no se garantiza transparencia para las partes y sobre todo la ciudadanía.

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    Sin duda, el asocio entre el sector público y privado será fundamental en el cierre de ma brecha en infraestructura, pero debemos tener claro que los esto pasa por procesos de alta complejidad técnica que demandan seriedad y reglas claras para los involucrados.

De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad del Foro Económico Mundial, Panamá descata como una de las economías con las mejores redes de infraestructura a nivel regional. Este desempeño se basa en un significativo esfuerzo de inversión que ronda un 5% del PIB por año (Ver: América Latina en Datos). No obstante, estos flujos de inversión ha provenido principalmente de esquemas públicos, siendo Panamá una economía que aún enfrenta retos importantes para convertirse en un hub de inversión privada en el sector. Esto lo ratifica el Reporte Infrascope 2019, el cual ubica a Panamá en la posición 14 de 21 paises evaluados en América Latina en relación a las condiciones para desarollo de asocios público privados (APP).

El Infrascope 2019 evalúa 5 componentes: i) Regulaciones, ii) Instituciones, iii) Madurez, iv) Clima de Inversión y v) Financiamiento. En este informe Panamá destaca en cuanto clima de inversión (7 de 21) y disponibilidad de financiamiento (8 de 21), pero señala un amplio espacio de mejora en relación al marco legal e institucional.

En este contexto, la Asamblea Nacional de Panamá avanza en la aprobación del proyecto de Ley No.12 “Regimen de Asociación Público Privada para el Desarrollo como incentivo a la inversión privada, desarrollo social y la creación de empleos”. Esta iniciativa tiene como objetivo acompañar con recursos y capacidades del sector privado las necesidades futuras de inversión tanto en nuevas obras como en necesidades de mantenimiento y operación de la red de infraestructuras que se ha desarrollado a lo largo del tiempo.

Es importante señalar que si bien Panamá ha sido un país proclive a la inversión privada, los mecanismos APP no han sido a la fecha un modelo con relevante. Aparte de los sectores de energía y telecomunicaciones (abiertos al sector privadas), los ejemplos vigentes se limitan a puertos y ferrocarril (excluye el Metro que se desarrolla bajo esquema tradicional).

Alcance de la nueva Ley APP

La legislación APP de Panamá se guiará por principios de selección de proyectos similares a los de otras naciones latinoamericanas (incluyendo análisis de Valor por Dinero). Asimismo, establecerá una serie de limitaciones y exclusiones para la apliación de la misma. Por ejemplo, se dejan de lado los servicios de salud, educación y seguridad. Asimismo, se excluye la aplicación a la Autoridad del Canal de Panamá.

Estas exclusiones imponen un reto para la construcción de una cartera de proyectos (pipeline) con una dimensión que permita posiconar al país como destino de inversión. Del mismo modo, Panamá debe tomar las lecciones aprendidas en la concesión de los corredores viales para recobrar la confianza de la ciudadanía en figuras de inversión privada que sin duda poseen el potencial de aportar a la ampliación y gestión eficiente de los activos de infraestructura que son hoy el motor de la economía.

En el próximo artículo nos enfocaremos en los pasos fundamentales que deberá seguir Panamá para la construcción de una cartera de proyectos técnica, financiera y legalmente sólida que garantice resultados positivos para usuarios e inversionistas y que contribuye a su vez a la sostenibilidad fiscal de largo plazo.

 

América Latina es una región con un producto interno bruto (PIB) de ~US$5.5 billones y una población de más de 600 millones de habitantes en la búsqueda de cerrar aquellas brechas que le permitan dar el salto hacia el desarrollo. Dentro de esta ruta, una de los principales retos lo constituye la modernización de la red de infraestructuras y el aseguramiento de servicios públicos de calidad. En este sentido, Latinoamérica presenta resultados mixtos tanto a nivel agregado de país como por sector, pero con el común denominar de enfrentar la necesidad de cerrar una brecha de inversión que ya asciende a US$275 billiones anuales. Seguidamente se presentan 5 gráficos desarrollados por la firma Deloitte, los cuales permiten dimensionar el estado general de la infraestructura pública en Latinoamérica.

América Latina se posiciona 5 entre 7 regiones evaluadas

De acuerdo con datos del Foro Económico Mundial, Latinoamérica recibe una calificación de 61.1 (máx 100), superando únicamente a África Subsahariana y el Sur de Asia. Es importante considerar que este resultado incluye tanto infraestructura de transporte (carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles) como energía, agua y telecomunicaciones.

Chile posee la mejor red de infraestructuras de la región

Chile se posiciona como el país con la mejor red de infraestructuras, estando además en el top 5 de todos los subsectores (con excepción de la conectividad aeroportuaria). Asimismo, se evidencian resultados varias entre los países, como por ejemplo Costa Rica, país que enfrenta importantes retos en carreteras (calidad: 28.5/100, conectividad: 42.3/100), pero que se ubica entre los primeros 5 de Latinoamérica en agua y energía.

Brecha de inversión supera los US$250 billones anuales

Diversos estudios han tratado de cuantificar la brecha de inversión que enfrenta América Latina. De acuerdo con datos de Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la región debería invertir por año al menos un 7% del PIB en infraestructura, mientras actualmente dicha cifra es de apenas un 2% en promedio. Es claro además que la región invierte un monto significativamente menor al de otras regiones con un mayor nivel de desarrollo.

El rol de la inversión privada y las multilaterales es clave

El cierre de la brecha en infraestructura pasará indudablemente por la implementación de esquemas APP-Concesión que permitan canalizar tanto recursos como capacidad de gestión del sector privado. En esta misma línea, el rol de las multilarales (ej. BID, Banco Mundial, CAF) es clave tanto en la provisión de financiamiento como en el soporte técnico para el desarrollo de capacidades. Actualmente, los organismos de financiamiento multilaterales aportan aproxidamente 30% del financiamiento total (incluye 15% de operaciones con gobiernos y 15% de operaciones con concesionarios).

Espacio de mejora en gestión de proyectos

Los proyectos de infraestructura son clave para potenciar la competititividad económica y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Sin embargo, los sobrecostos y demoras podrían decantar en una significativa destrucción de valor económico. En este contexto, América Latina enfrenta el reto de reducir de mejorar la preparación y gestión de proyectos con el fin de reducir las desviaciones de presupuesto (48% en el 75% de los proyectos) y los retrasos en la etapa constructiva (6-18 meses en el 65% de los proyectos).

Los países de la región Latinoamerican deben enfocar sus esfuerzos a la discusión y toma de decisiones en torno a políticas que detonen la reactivación económica y consoliden señales positivas en los mercados locales e internacionales. En este contexto, el impulso a la inversión pública en infraestructura se posiciona como uno de los principales catalizadores. Sin embargo, debemos tener cuidado con aquel argumento que dicta que “toda obra dinamiza la economía”, ya que la experiencia local e internacional demuestra que proyectos mal planificados y débilmente gestionados, pueden transformarse en destructores de valor y en una seria amenaza para la hacienda pública.

De acuerdo con el estudio “Does infrastructure investment lead to economic growth or economic fragility?” publicado en el Oxford Review of Economic Policy (2016, vol.32, no.2), alrededor de un 1/3 de la deuda total en China es producto de ineficiencias en proyectos de infraestructura pública. Específicamente, de 95 proyectos de transporte ejecutados entre 1984 y 2008 el 75% presentó un sobrecosto promedio del 30%.  Por su parte, de 156 proyectos en operación, el 65% registró una demanda 41% menor a la esperada, mientras el resto alcanzó una cantidad de usuarios hasta un 60% mayor a la proyectada. Es decir, la inversión pública en destrucción de valor y en un golpe significativo sobre las finanzas públicas.  En este sentido, vale la pena considerar acciones clave para el éxito de aquellos países que busquen consolidar la obra pública como un verdadero motor económico.

1. Compromiso con una visión de largo plazo. Asumir el compromiso de cambiar el paradigma de la inmediatez por la adopción de políticas de largo plazo que superen los períodos presidenciales. Esto pasa por priorizar las fases de expropiaciones, estudios previos y relocalización de servicios constituyen como eje central para convertir las ideas en proyectos y forjar el camino correcto hacia la estructuración de proyectos viables y fiscalmente sostenibles. Y esto no significar parálisis por análisis, sino evitar los problemas típicos que han decantado históricamente en atrasos, sobrecostos u obras que esperan por décadas sin poder iniciar.

2. Consolidarse en el mercado de las APP.  Junto con la visión de largo plazo, los países deben dar el paso hacia un robusto programa de concesión (APP). Pero esto no es sólo cuestión de una decisión interna del país, sino que pasa además por consolidar un espacio a nivel internacional. Esto implica estructurar proyectos que se conviertan en punta de lanza y tomar presencia en los principales foros y ferias de la industria a nivel internacional.

3. Diálogo con los actores clave. En esta misma línea, el éxito de los nuevos proyectos pasará por evitar cometer hay 2 errores gruesos: i) estructurar con base en un “copy-paste” de experiencias y metodologías internacionales, pero de espaldas a la realidad local o ii) estructurar de acuerdo a una expectativa local de manera aislada a la realidad de los mercados globales.  Por esto, es clave que durante la preparación de las iniciativas se abra un canal de retroalimentación dinámico que permita incorporar las expectativas de usuarios, concesionarios y financiadores. De esta manera, garantizamos proyectos aceptados por las comunidades, atractivos y competidos en la etapa escogencia del concesionario (cierre comercial) y sólidos en la fase de levantamiento del financiamiento (cierre financiero).  Todo en el marco de un resguardo de la sostenibilidad hacendaria, minimizando las continencias que generaría el nuevo programa APP.

4. Optimizar recursos de financiamiento. Asimismo, se debe tener el cuidado de no descartar el modelo APP por el simple hecho de que la tarifa no pueden sostener el 100% del fondeo de un proyecto.  Esto por cuanto el modelo APP (concesión) podría permitir ampliar el impacto de nuevo financiamiento público, al multiplicar la cantidad de obras que permitiría detonar. Por ejemplo, antes de endeudarse para dedicar $500 millones a una única carretera, los gobiernos debe analizar si es posible direccionar los mismos $500 millones, pero en aportes (subsidios iniciales) de $100 millones a 5 proyectos APP, con el fin de garantizar una tarifa aceptable para el usuario.  Estaríamos así multiplicando por varias veces la inversión, trasladando riesgos al sector privado y garantizando un adecuado mantenimiento de largo plazo.

5. Optimizar activos existentes. Por último, además de potenciar los nuevos proyectos debemos aprovechar los existentes. Con base en el análisis de 31 países seleccionados, el Fondo Monetario Internacional en su informe Monitor Fiscal estimó que la infraestructura y terrenos de propiedad pública tiene un valor que ronda el 65% del PIB. Esta cifra debe hacernos reflexionar sobre la oportunidad de potenciar los activos existentes por medio del reciclaje de activos, donde el sector privado reconoce al Estado una contraprestación inicial o periódica por el derecho a la concesión del activo. De esta manera, se abre una nueva fuente de ingresos y se promueve el mercado de valores local, al proveer a los inversionistas locales proyectos en línea con el perfil de riesgo de sus portafolios.

En próximos artículos ampliaremos sobre cada uno de estos elementos. Este artículo es una adaptación de la publicación realizada por Federico Villalobos en el diario costarricense La Nación el 17 de Diciembre de 2018.

La Sociedad Americana de Ingenieros Civiles - ASCE- publicó recientemente su análisis (ASCE Report Card 2018) para el Estado de California, el cual se enfoca en 3 áreas: i) puentes, ii) carreteras y iii) transporte público. Este informe reviste particular importancia al ser California la economía más grande de los Estados Unidos, con un producto interno bruto (PIB) de US$2.8 trillones, supernado incluso a potencias globales como Francia (US$2.4 trillones).

Asimismo, las condiciones del stock infraestructura y las necesidades de fondeo y financiamiento de California constituyen un parámetro interesante para la región latinoamericana, al ser un competidor más en la atracción de inversiones para obra pública que enfrenta y de las primeras economías que dan pasos en el reto de atender las necesidades de fondeo y financiamiento dentro de proceso que tiende a disminuir al dependencia de los combustibles fósiles (impuesto sobre los combustibles amenzados). Veamos entonces que dice el informe en cada uno de los 3 apartados.

Puntes (Calificación C): 4,400 puentes urgen intervenciones

El inventario de puentes de California alcanza las 25,267 estructuras, de los cuales el 50% supera ya su edad de diseño y alrededor del 6% son calificados como estructuralmente deficientes (~1,600 puentes). Asimismo, la ASCE estima que unos 4,400 puentes (17% del total) son funcionalmente obsoletos al carecer de la capacidad para atender la crecimiento demanda y las amenazas que imponen potenciales desastres naturales. En este contexto, el informe estima necesidades de reparación de al menos US$12,000 millones y una brecha anual de mantenimiento de US$70 millones a nivel Estatal.

Carreteras (Calificación D): 51% de la red en malas condiciones

En el apartado de carreteras, el informe encuentra un 51% de la red vial en malas condiciones, lo que se traduce en un rango de pérdidas económicas por años por conductor entre US$300 y US$1,770. En este contexto, el Departamento de Transportes de California (Caltrans) estima que durante los próximos 10 años se requiere una inversión de US$137,000 millones, solamente para la reparción y mantenimiento de la red vial del Estado, de los cuales US$52,000 millones provendrían de nueva legislación tributaria (Road and Repair Accountability Act).

Esta legislación se pondrá en consulta pública (ballot) el próximo 9 de Noviembre. La misma incluye un incremento en los impuestos sobre gasolina y diesel y establece un impuesto especial para la mejora del transporte (US$25-US$175 por año) y un tributo de US$100 para todos los vehículos de cero emisiones de modelo 2020 o superior. Este último punto es especialmente llamativo ya que marca un primer paso hacia el fondeo de obras de infraestructura ante una reducción en la dependencia del consumo de combustibles fósiles.

Transporte Público (Calificación C-): Reto de incrementar uso

En el 2011, la Comisión de Tranportes de California (CTC) publicó el informe “Statewide Transportation System Needs Assessment”, en el cual se estimaron necesiades de inversión por US$ 191,300 millones durante los próximos 10 años para el mantenimiento, gerenciamiento y expansión del sistema de transporte público y modalidades alternativas como ciclovías. De este monto, apenas el 45% se podría fondear con las fuentes de ingresos actuales, lo cual impone un reto muy importante en un Estado donde -de acuerdo con el informe de la ASCE- apenas el 5.3% de las personas utiliza el transporte masivo para trasladarse a sus trabajos.

Informe Global de Competitividad se publicará en Octubre

Los resultados obtenidos por el sistema californiano se dan en un contexto en el que Estados Unidos, como primera economía mundial, encuentra en la infraestructura de transporte su principal debilidad.

Específicamente ocupa el 6to lugar a nivel internacional de acuerdo al Índice Global de Competitividad 2017-2018. En este sentido, los inversionistas e interesados en el desempeño económico de los Estados Unidos deben poner especial importancia al Informe Global de Competitividad 2018-2019 que será presentado en las próximas semanas por parte del Foro Económico Mundial. A su vez, las consultas que se realizarán en las elecciones del mes de Noviembre constituyen otro elemento clave para determinar el rumbo de las inversión en infraestructuras en la mayor economía del mundo.

Viernes, 06 Julio 2018 15:05

Reciclaje de Activos de Infraestructura

En un contexto de importantes restriccions fiscales, los países de América Latina enfrentan el reto de incrementar los niveles históricos de inversión anual en infraestructura, con el objetivo de financiar proyectos que han esperado por décadas y que son claves para impulsar la competitividad económica y la calidad de vida de los ciudadanos. Ante esta realidad, es importante preguntarse, ¿qué alternativas permitirían atender el rezago en infraestructura ante un entorno fiscal restrictivo?

Fuentes de fondeo. En esta situación lo primero que pensamos es que la participación del sector privado permitiría solucionar el problema al canalizar recursos, gestionar riesgos e introducir innovación en la prestación de servicios públicos. Sin embargo, alguien debe pagar finalmente por la infraestructura y es aquí donde la identificación de fuentes de fondeo se posiciona como uno de los principales temas por resolver para poner en marcha modelos de participación público privada (PPP). En el caso de cobro sobre los usuarios, si bien existe una disposición a pagar en sectores como telecomunicaciones, energía o aeropuertos, en transporte terrestre el pago es normalmente cuestionado al entenderse que los impuestos específicos como aquellos sobre combustibles y propiedad de vehículos resultan suficientes. Asimismo, el poco valor que se le da al mantenimiento y la preferencia por proyectos nuevos, reduce la disposición al pago de tarifas en aquellos proyectos que ya se encuentran en operación. En esta circunstancia, países exitosos en la materia como Australia, han introducido un mecanismo PPP donde el pago de una tarifa además de garantizar una adecuada gestión de la infraestructura, permite desarrollar nuevos proyectos para la región de influencia del proyecto. Este modelo se denomina internacionalmente como reciclaje o aprovechamiento de activos.

Reciclaje de activos.  De acuerdo con el informe “Global Build Asset Wealth Index 2015” publicado por la firma Arcadis, el stock de infraestructura y edificaciones de una nación posee un valor aproximado a 3 veces su PIB; cifra que debe hacernos reflexionar sobre la oportunidad que tiene el Estado de potenciar las numerosas propiedades y activos con los que cuentan en todo el territorio nacional. En este sentido, el reciclaje de activos consiste en estructurar un contrato PPP de un activo público existente donde el sector privado asume los riesgos y la responsabilidad de operación y mantenimiento, pero a su vez reconoce al Estado una importante contraprestación inicial o periódica por el derecho a la explotación del activo.  De esta manera, se obtienen recursos frescos para nuevos proyectos y se garantiza una adecuada gestión de largo plazo, lo que reduce el impacto fiscal de largo plazo producto del limitado e inadecuado mantenimiento. Es decir, contribuye a un desarrollo fiscalmente sostenible de la obra pública. Cabe destacar, por ejemplo, que datos del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica (LanammeUCR) indican que por cada US$1 que se deja de invertir hoy en la conservación de red vial en buen estado, se deberá gastar entre US$7.6 y US$10 para la reconstrucción de la carretera al final de su vida útil. 

Reciclaje de activos impulsaría mercado de valores. El Foro Económico Mundial (2014) en su informe “Infrastructure Investment: Policy Blueprint” encontró que inversionistas institucionales como fondos de pensión y aseguradoras muestran típicamente una preferencia por proyectos de infraestructura brownfield, es decir aquellos proyectos ya en operación y donde el riesgo constructivo es limitado o inexistente.  Así, además de los beneficios expuestos anteriormente, el reciclaje de activos constituye un catalizador del mercado de valores local, al proveer a los inversionistas locales proyectos en línea con el perfil de riesgo de sus portafolios.  Considerando estos elementos y la situación fiscal imperante, el equipo de Asesoría Financiera e Infraestructura de Deloitte Costa Rica (2018) desarrolló el Caso de Estudio de la Implementación del Reciclaje de Activos en la Carretera Cañas Liberia.

Cañas-Liberia. La carretera Cañas-Liberia (50 km) fue desarrollada con una inversión inicial de aproximadamente US$200 millones y se ha posicionado como una vía referente tanto en la provincia de Guanacaste como a nivel nacional. Sin embargo, surgen las siguientes preguntas: ¿la gestión de la carretera se enmarca en una estrategia de gestión de activos viales? ¿cuántos años más se mantendrá el nivel de servicio actual? ¿Es posible generar nuevos recursos para proyectos estratégicos en la provincia? El análisis realizado por Deloitte Costa Rica encontró que, mediante un esquema de reciclaje de activos, esta carretera podría generar hasta US$230 millones para invertir en nuevos proyectos para Guanacaste y más de US$100 millones en ahorros fiscales al Estado, producto de la reducción en gastos de mantenimiento y gestión de riesgos asociados.   

Si bien los modelos PPP (concesión) no serán los únicos aplicables para el desarrollo de obra pública, es imperioso que el país abra espacio a modelos innovadores que permitan fortalecer la competitividad económica y la calidad de vida de los ciudadanos. 

 Esquema de Reciclaje de Activos desarrollado por Deloitte FAS para el Caso de Cañas Liberia en Costa Rica.
 

Internacionalmente la implementación de esquemas de asociación público privada (APP) se posiciona como el eje central para el cierre de la brecha de inversión por parte de los gobiernos. Pero atraer a la empresa privado no pasa sólo por un tema de necesidades de recursos, sino también en la procura de eficiencias al lograr mejores resultados por el dinero invertido (value for money). Esta tendencia toma cada vez más fuerza en Centroamérica y el Caribe donde se han puesto en marcha nuevos marcos normativos para la atracción de inversión privado al sector de las infraestructuras. En este contexto, es valioso analizar algunos elementos clave para asegurar el éxito en el lanzamiento de programas APP.

Preparación sobre inauguración

La región requiere de acciones que contribuyan a generar un clima confianza que permita establecer políticas de largo plazo que superen los períodos electorales. En este sentido, el adecuado cumplimiento de las fases de liberación predial, estudios previos y relocalización de servicios constituyen el eje central para convertir las ideas en proyectos y forjar el camino correcto hacia la estructuración de proyectos técnica y financieramente viables. En este sentido, tanto las autoridades como los ciudadanos debemos entender que, si bien las decisiones deben ser inmediatas, los resultados de las mismas no necesariamente se materializarán en proyectos en el corto plazo.  De este modo, los gobiernos no deben ser evaluado exclusivamente en función de cuantas inauguraciones realizan, sino además del avance en la maduración de los proyectos estratégicos.  

Más allá de proyectos con tarifa

Las APP son un esquema de contratación donde la empresa privada asume un rol de accionista (no de proveedor) con remuneración basada en resultados y donde el objetivo primario que debe perseguir el Estado es la generación de eficiencias producto de la innovación del concesionario y de los riesgos que son trasladados al mismo (atrasos, sobrecostos, etc.).  Bajo esta premisa, la figura APP no es exclusiva de grandes proyectos que basan su fuente de repago en el cobro de tarifa.  Actualmente la gran mayoría de las economías modernas recurren a figuras APP tanto en proyectos que se repagan via tarifas como proyectos con cargo al presupuesto público.  En Noruega, por ejemplo, el modelo se basa en contratos de 20-30 años en los cuales el sector privado asume las responsabilidades y riesgos de financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento. Por su parte, es el Estado (y no por medio de peajes) quien realiza pagos al concesionario con base en disponibilidad, niveles de operación & mantenimiento, seguridad y en algunos casos con base en el nivel de flujo vehicular.

Impulsar el mercado de valores

Debemos tener claro que los modelos APP (concesión) implican la participación de numerosos actores y la aplicación de diversos instrumentos necesarios para el éxito de los proyectos. Mientras los concesionarios aportan capital de riesgo y expertise en el sector, el restante de recursos necesarios para el desarrollo de los proyectos deberá provenir del sector financiero. En este punto es clave emprender las acciones para convertir a los mercados de valores en motores de los programas APP, actuando no sólo como canalizador de recursos locales, sino también facilitando la transparencia y la democratización de los proyectos al permitir el acceso de los ciudadanos a estas oportunidades de inversión.  Para esto, será clave un acompañamiento técnico a los actores del mercado y el impulso de figuras como los fondos de infraestructuras y los fideicomisos que contribuyan a brindar seguridad y confianza a los inversionistas.

Transparencia y formación de capacidades

La confianza es la piedra angular de un programa APP. Para estos es necesario que toda la información del programa Se encuentre a “un click” de distancia, permitiendo a todos los ciudadanos e inversionistas potenciales conocer el estado de las fases preparatorias de los proyectos, cuánto se invertirá y por qué, a quién se contratará, cómo se pagará al concesionario, etc. Esto además de transparentar los procesos facilita la rendición de cuentas con relación al avance sobre la línea estratégica de largo plazo.  Asimismo, la política de transparencia debe acompañarse de un esfuerzo sostenido que permita a los actores públicos y privados contar con capacitación y soporte técnico en la estructuración y seguimiento de iniciativas de concesión tanto desde el Estado como desde la empresa privada.

Si bien las APP no serán el único camino para el desarrollo de obra pública en la región, su utilización será clave para romper décadas de limitada inversión y brindar las condiciones para una mejor calidad de vida para los ciudadanos y una mayor competitividad para el sector productivo.

Internacionalmente la implementación de esquemas de asociación público privada (APP) se posiciona como el eje central para el cierre de la brecha de inversión por parte de los gobiernos. Pero atraer a la empresa privado no pasa sólo por un tema de necesidades de recursos, sino también en la procura de eficiencias al lograr mejores resultados por el dinero invertido (value for money). Esta tendencia toma cada vez más fuerza en Centroamérica y el Caribe donde se han puesto en marcha nuevos marcos normativos para la atracción de inversión privado al sector de las infraestructuras. En este contexto, es valioso analizar algunos elementos clave para asegurar el éxito en el lanzamiento de programas APP.

Preparación sobre inauguración

La región requiere de acciones que contribuyan a generar un clima confianza que permita establecer políticas de largo plazo que superen los períodos electorales. En este sentido, el adecuado cumplimiento de las fases de liberación predial, estudios previos y relocalización de servicios constituyen el eje central para convertir las ideas en proyectos y forjar el camino correcto hacia la estructuración de proyectos técnica y financieramente viables. En este sentido, tanto las autoridades como los ciudadanos debemos entender que, si bien las decisiones deben ser inmediatas, los resultados de las mismas no necesariamente se materializarán en proyectos en el corto plazo.  De este modo, los gobiernos no deben ser evaluado exclusivamente en función de cuantas inauguraciones realizan, sino además del avance en la maduración de los proyectos estratégicos.  

Más allá de proyectos con tarifa

Las APP son un esquema de contratación donde la empresa privada asume un rol de accionista (no de proveedor) con remuneración basada en resultados y donde el objetivo primario que debe perseguir el Estado es la generación de eficiencias producto de la innovación del concesionario y de los riesgos que son trasladados al mismo (atrasos, sobrecostos, etc.).  Bajo esta premisa, la figura APP no es exclusiva de grandes proyectos que basan su fuente de repago en el cobro de tarifa.  Actualmente la gran mayoría de las economías modernas recurren a figuras APP tanto en proyectos que se repagan via tarifas como proyectos con cargo al presupuesto público.  En Noruega, por ejemplo, el modelo se basa en contratos de 20-30 años en los cuales el sector privado asume las responsabilidades y riesgos de financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento. Por su parte, es el Estado (y no por medio de peajes) quien realiza pagos al concesionario con base en disponibilidad, niveles de operación & mantenimiento, seguridad y en algunos casos con base en el nivel de flujo vehicular.

Impulsar el mercado de valores

Debemos tener claro que los modelos APP (concesión) implican la participación de numerosos actores y la aplicación de diversos instrumentos necesarios para el éxito de los proyectos. Mientras los concesionarios aportan capital de riesgo y expertise en el sector, el restante de recursos necesarios para el desarrollo de los proyectos deberá provenir del sector financiero. En este punto es clave emprender las acciones para convertir a los mercados de valores en motores de los programas APP, actuando no sólo como canalizador de recursos locales, sino también facilitando la transparencia y la democratización de los proyectos al permitir el acceso de los ciudadanos a estas oportunidades de inversión.  Para esto, será clave un acompañamiento técnico a los actores del mercado y el impulso de figuras como los fondos de infraestructuras y los fideicomisos que contribuyan a brindar seguridad y confianza a los inversionistas.

Transparencia y formación de capacidades

La confianza es la piedra angular de un programa APP. Para estos es necesario que toda la información del programa Se encuentre a “un click” de distancia, permitiendo a todos los ciudadanos e inversionistas potenciales conocer el estado de las fases preparatorias de los proyectos, cuánto se invertirá y por qué, a quién se contratará, cómo se pagará al concesionario, etc. Esto además de transparentar los procesos facilita la rendición de cuentas con relación al avance sobre la línea estratégica de largo plazo.  Asimismo, la política de transparencia debe acompañarse de un esfuerzo sostenido que permita a los actores públicos y privados contar con capacitación y soporte técnico en la estructuración y seguimiento de iniciativas de concesión tanto desde el Estado como desde la empresa privada.

Si bien las APP no serán el único camino para el desarrollo de obra pública en la región, su utilización será clave para romper décadas de limitada inversión y brindar las condiciones para una mejor calidad de vida para los ciudadanos y una mayor competitividad para el sector productivo.

 

Más allá de proyectos con tarifa

Las APP son un esquema de contratación donde la empresa privada asume un rol de accionista (no de proveedor) con remuneración basada en resultados y donde el objetivo primario que debe perseguir el Estado es la generación de eficiencias producto de la innovación del concesionario y de los riesgos que son trasladados al mismo (atrasos, sobrecostos, etc.).  Bajo esta premisa, la figura APP no es exclusiva de grandes proyectos que basan su fuente de repago en el cobro de tarifa.  Actualmente la gran mayoría de las economías modernas recurren a figuras APP tanto en proyectos que se repagan via tarifas como proyectos con cargo al presupuesto público.  En Noruega, por ejemplo, el modelo se basa en contratos de 20-30 años en los cuales el sector privado asume las responsabilidades y riesgos de financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento. Por su parte, es el Estado (y no por medio de peajes) quien realiza pagos al concesionario con base en disponibilidad, niveles de operación & mantenimiento, seguridad y en algunos casos con base en el nivel de flujo vehicular.

Impulsar el mercado de valores

Debemos tener claro que los modelos APP (concesión) implican la participación de numerosos actores y la aplicación de diversos instrumentos necesarios para el éxito de los proyectos. Mientras los concesionarios aportan capital de riesgo y expertise en el sector, el restante de recursos necesarios para el desarrollo de los proyectos deberá provenir del sector financiero. En este punto es clave emprender las acciones para convertir a los mercados de valores en motores de los programas APP, actuando no sólo como canalizador de recursos locales, sino también facilitando la transparencia y la democratización de los proyectos al permitir el acceso de los ciudadanos a estas oportunidades de inversión.  Para esto, será clave un acompañamiento técnico a los actores del mercado y el impulso de figuras como los fondos de infraestructuras y los fideicomisos que contribuyan a brindar seguridad y confianza a los inversionistas.

Transparencia y formación de capacidades

La confianza es la piedra angular de un programa APP. Para estos es necesario que toda la información del programa Se encuentre a “un click” de distancia, permitiendo a todos los ciudadanos e inversionistas potenciales conocer el estado de las fases preparatorias de los proyectos, cuánto se invertirá y por qué, a quién se contratará, cómo se pagará al concesionario, etc. Esto además de transparentar los procesos facilita la rendición de cuentas con relación al avance sobre la línea estratégica de largo plazo.  Asimismo, la política de transparencia debe acompañarse de un esfuerzo sostenido que permita a los actores públicos y privados contar con capacitación y soporte técnico en la estructuración y seguimiento de iniciativas de concesión tanto desde el Estado como desde la empresa privada.

Si bien las APP no serán el único camino para el desarrollo de obra pública en la región, su utilización será clave para romper décadas de limitada inversión y brindar las condiciones para una mejor calidad de vida para los ciudadanos y una mayor competitividad para el sector productivo.

 

Este artículo enumera 5 hechos técnicos sobre el modelo APP para el desarrollo de infraestructura que ponen en la real perspectiva algunos mitos que suelen dominar la discusión.

1. Concesión NO es privatizar. Las APP NO son privatización. En este modelo el Estado contrata a una empresa privada para que se encargue de todo el ciclo de vida del proyecto, es decir, financiamiento, diseño, construcción, mantenimiento y operación.  La decisión entre concesión o modelo convencional depende de la posibilidad que da el proyecto de incorporar la innovación privada y su capacidad de gestionar los riesgos.

2. Concesión NO implica peaje. La empresa concesionaria puede recuperar la inversión por medio de tarifas o pagos del Estado. Pero esa recuperación de inversión no es algo garantizado. La remuneración está ligada a la prestación adecuada del servicio. Es decir, no hay servicio, no hay pago. Asimismo, para el concesionario es un muy mal negocio tener sobrecostos en la construcción o un mal diseño que se traduzca en problemas durante la vida del proyecto pues debe asumirlos con sus propios recursos.

3. Una cosa es el proyecto y otra cosa el modelo con que se desarrolla. La planificación de la infraestructura por parte del Estado y la adecuada preparación de proyectos (estudios, expropiaciones) son claves para el éxito.  Si el proyecto está débilmente preparado es muy probable que encontrará problemas tanto en el modelo convencional o como APP.  En este sentido, si un proyecto presenta problemas, lo más probable es que estos se deban a una débil preparación y no a la figura de gestión y financiamiento empleada.  

4.  En el modelo convencional la empresa es un proveedor. En el modelo convencional (conocido erróneamente como "hecho por el Estado") el Estado contrata a una empresa para diseñar el proyecto a otra para construir y más adelante a otras para mantener.  La empresa no posee una responsabilidad de largo plazo en el proyecto. La empresa no se centra en la viabilidad económico-financiera del proyecto sino en capacidad del Estado de pagar lo que contrata. En el modelo convencional la empresa privada juega el rol de proveedor.

5. En la APP es menos probable que se ejecute un mal proyecto.  Una vez que el contrato se adjudica y firma, la empresa busca que bancos u otros inversionistas institucionales financien parte del proyecto (típicamente entre un 70% y un 80%). Para esto las instituciones financieras realicen profundos estudios y análisis (debida diligencia) y participaran si y sólo si el proyecto cuenta con los elementos adecuados. Por ejemplo, un proyecto sin expropiaciones listas sencillamente no encontrará financiamiento. Tampoco un proyecto que genere dudas sobre la transparencia con que desarrolló el proceso tendrá buen ambiente en la comunidad financiera.  

Recordemos que el modelo APP es una herramienta más y su adecuada implementación depende de un Estado con la capacidad técnica para gestionar y fiscalizar el contrato pero además con la apertura para generar un ambiente propicio para la inversión que estimule una numerosa participación de empresas en la licitación (competencia).

Actores APP Pensiones.png
 
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